이재명 정부가 국가균형성장 전략으로 '5극 3특' 추진 시 '특별지방자치단체'를 구성함에 있어 권한 확대, 재원 확보, 시민 참여에 기반을 둔 주민 중심성 강화가 필요하다는 제언이 나왔다. 이는 김경수 지방시대위원장이 경남도지사 시절 추진한 특별지방자치단체인 '부울경특별연합'이 지닌 한계를 반성하는 데서 비롯했다. 김 위원장이 주도할 정부 '5극 3특' 정책이 나아가야 할 지향점으로 의미가 커 보인다.

특별지방자치단체 제도개선 방향 모색 토론회가 더불어민주당 허성무·김정호·김태년·김영배·강준현 의원 공동 주최로 18일 오후 국회 의원회관에서 열렸다. 이날 토론회에서 안권욱 지방분권전국회의 공동대표는 '특별지방자치단체 제도 전면적 개선이 요구된다'라는 주제로 발제를 했다.

이재명 정부 국가균형성장 정책은 경부울을 비롯한 5개 권역 메가시티 조성이 핵심이다. 이는 김경수 위원장의 경남도지사 시절 경험에 따라 '특별지방자치단체' 구성에 초점이 맞춰질 가능성이 크다. 한 예가 '부울경특별연합'이다. 그러나 이는 민선 8기 박완수 도정에서 '부울경 초광역경제동맹'과 '경남-부산 행정통합'으로 대체됐다. '실익'이 없다는 이유에서다.

박 지사는 기존 3개 시도를 그대로 두면서 별도 특별지방자치단체와 광역의회를 설립해 운영하는 방식은 '옥상옥'이라고 지적했다. 애초 정부가 약속한 행·재정 지원을 위한 제도적 뒷받침 부재도 문제 삼았다. 특별연합에 이관되는 기능도 제한적이고, 국책사업 지방 사무화에 따른 불이익도 우려했다.

안 공동대표도 이 같은 박 지사 문제의식에 대체로 동의한다. 그는 특별자치단체가 정부 이관·위임 사무를 근간으로 사무를 구성하고 있어 독립적 결정이 보장된 고유사무가 있다고 보기 어렵다고 진단한다. 구성원을 관할구역 지방자치단체로 삼고 있어 주민 참여를 제한하고 있는 데도 문제를 제기했다. "주민을 실질적인 구성원으로 규정하지 않음으로써 부울경특별연합에 기대되는 협력 견인 기능이 지극히 제한됐다"는 설명이다.

특별자치단체 의결 기관인 연합의회 의원을 경남도의원·부산시의원·울산시의원으로 한 데다, 연합의 장을 경남·부산·울산 자치단체장이 윤번제로 돌아가면서 하도록 한 점도 특별연합을 이끄는 주인의식, 책임의식을 기대하기 어렵게 만든다는 점도 짚었다. "특별자치단체 발전에 필요한 주인의식·책임의식을 기대하기 어려운 나그네, 각자 소속된 자치단체 이익 극대화를 추구하는 이해당사자로서 역할에만 충실했을 것"이라는 진단이다. 구성 자치단체 파견 공무원들이 업무를 맡게 될 행정기구 역시 같은 문제에 직면하게 될 것이라는 게 안 공동대표 판단이다.

무엇보다 중요한 것은 특별자치단체 재정이다. 재원을 구성 자치단체 분담금(사업비 + 운영비)을 근간으로 하기에 자주재원이 열악할 수밖에 없다. 세원 규정이 빠져 있으니 자체 재정을 형성하기 어렵고, 특별회계를 이용한다 해도 지방재정 자체가 열악하기에 충분한 자주재원을 마련하는 게 한계가 따른다.

안 공동대표는 이들 문제를 해결한 국외 사례를 소개했다. 독일과 스위스 특별자치단체는 지역종합계획·녹지기본계획·녹지공원계획·지역교통계획 등 의무적 고유사무 계획을 수립하고 있다. 경제 육성과 관광 마케팅 등 지역경제 관련, 쓰레기 처리 등 주민편의 관련, 광역교통망 연결·관리 등 대중교통 운영 관련해서도 고유사무 영역을 뒀다. 또한 임의적 고유사무로 문화·스포츠·회의·박람회·녹지공원 운영 등에 협력한다. 교육 분야에도 공동 고유협력 사무를 둬 관리한다. 학교 자치단체를 구성해 그 사무도 고유사무로 두고 있다.

특별자치단체 구성원은 시도의원이나 단체장이 아닌 '시민'으로 규정하고 지역 연합의원은 시민 직접선거로 구성한다. 집행기관은 지역연합의회 의장이 겸직하는 명예직 임기 5년 연합의 장과 의회가 선출하는 임기 8년 연합사무총장을 두고 있다. 임기 4년 학교자치단체의 장은 시민 직접선거로 선출해 특별연합 시민에 책임성을 확보했다.

스위스 학교자치단체는 독립 세원을 갖추고 있다. 지역연합은 보조금, 교부금, 분담금, 주민 교통·폐기물 분야 사용 수수료 등으로 세원을 다양화했다.

안 공동대표는 특별자치단체 실질화 방안으로 △고유사무 설치는 정부 특별지방행정기관(경남중소벤처기업청, 부산지방고용노동청, 낙동강유역환경청 등) 기능의 특별연합 이양 구상 △특별연합 차원 독립연구기관 설치로 구성단체 중심의 지역 이기주의 극복 △연합의회가 선출한 명예직 연합의 장과 개방형 사무총장을 두는 집행기관 이원화, 자체 직원 확대로 자치단체 간 협력 견인과 사무처리 기능 제고 △지방교부세 종류와 균형발전특별회계 계정 신설로 재정 자주성 제고 △개별소비세 이양 고려 등 균형발전특별회계를 확충할 세제 검토 △국세 특별자치단체 이양으로 특별회계 재원 확충 구상 등을 제안했다.

/김두천 기자