사람이나 텃밭이나 돌보지 않으면 막무가내로 어찌할 수 없게 되는 경우가 있는데, 밭에 자라는 잡초는 열흘만 돌보지 않으면 신발을 찾을 수 없을 정도로 풀숲에 덮여버리고 만다.

우리나라 국토의 약 20%가 농지로 농민이 아니면 소유하지 못한다고 헌법 제121조로 수록되어 있다. 올해 5월부터 논밭을 사고팔 때나 경영할 때 그 절차가 까다롭고 엄격해졌다.

우리는 무엇 때문에 토지를 두고 지목이라는 말이 나왔을까? 세상을 살다 보면 복잡하고 많은 형태의 토지 활동이 나타날 수 있는데, 토지를 효율적으로 등록하고 관리하기 위하여 지목이라는 기제를 도입하게 되었다.

그것은 우리나라를 비롯한 일본과 대만·독일이 시행하고 있는데, 하나의 필지마다 토지의 용도를 구분 표시하여 행정의 기초 자료로 쓰이고 있는가 하면 도시계획이나 국토계획, 토지가격조사와 조세자료 평가거래 등의 매체 자료로 활용되고 있다.

이것을 토대로 지난 9월에는 토지분 재산세 납부 고지를 받기도 하였고, 지역발전과 주민의 통합요소가 되거나 지가상승과 관련하여 그 역할을 담당하고 있다.

지목은 토지의 형상이나 성질에 따라 사용 목적을 표시하는 명목이다. 국가가 이것을 정하며 소유자가 지목 변경 신청을 하게 되면 국가기관으로서의 시장·군수가 토지 지목을 설정 변경할 수 있고, 신청이 없거나 신청 내용이 부적당하면 조사하여 결정할 수 있다.

그러면 그것이 무슨 뜻일까? 지목을 설정하고 변경한다는 말은 자칫하면 어떤 필지의 토지 용도를 결정한다는 의미로 오해하기 쉬운데, 여기서 지목을 결정한다는 말은 형상이나 성질, 사용 목적에 맞게 28종의 지목 가운데 어디에 해당하는가에 따라 결정한다는 의미일 뿐이지 그 토지는 집을 짓고, 이 땅에는 콩을 심고, 어떤 땅엔 나무를 심도록 시장·군수가 결정한다는 의미가 아니다.

결국 집을 지었으니 지목은 대로 하고, 콩을 심었으니 전으로, 나무가 무성하니 임야로 한다는 결정이 바로 국가가 지목 결정을 하는 것이다.

따라서 지목변경을 하려면 형질변경, 인허가, 준공 등의 절차 등을 거치는 3단계 절차로 대부분 따르게 되는데 허가나 신고 절차 없이 무단 형질 변경을 한 농지를 소유하거나 이용할 때 벌칙에 처하게 된다.

1910년 8월 23일 토지조사법을 시행할 당시 전답, 대, 지소, 임야, 잡종지 등을 비롯하여 17개의 지목으로 시작되었다가 전답을 전과 답으로 분리하고, 지소에서 유지가 분리되고, 잡종지에서 염전과 광천지가 분리되었다.

1950년 본 제도가 당당히 법제화되고, 그 후 운동장이 체육용지로 변경되는 등 포괄적 용도를 적극적 용도로 세분화했는데, 잡종지에서 창고용지, 양어장, 주차장, 주유소로 분리 신설하여 현재 28개가 있으나 복잡하고 다양한 토지이용을 반영할 수 없어 지목 체계 현실화가 더욱 필요하다.

결국 수도권을 비롯한 지방의 공동주택 가격은 하강세를 보이고, 재개발 재건축을 통하여 우량한 주거시설이 공급되는 등 신도시보다 기존 구도심의 정비에 역점을 두는 2040 국토계획에 비춰보면 논과 밭은 여가용지나 미래 세대를 위한 잠재수요가 될 것으로 예측된다.

/문홍열 한국토지연구원장