주민 의사보다 정당공천 우선하는 현실
대의민주주의 확립하려면 제도 개선을
지난번 칼럼(10월 24일 자)에서 지방의회의 존재 의미에 관해 썼습니다. 자치단체를 구성하는 주민이 지역문제를 결정하고 책임지는 지방자치를 하려면 주민의사를 대표하는 지방의회가 존재해야 한다고 했습니다. 이에 덧붙여 지방의회가 어떻게 주민의사를 대표하는지 그 구성에 관해 살펴봤습니다.
'지방의회'의 사전적 의미를 보면, '지방'은 자치단체를 말합니다. 법률적으로는 '지방자치단체'라고 하고, 정치행정적으로는 '지방정부'라고 합니다. 우리나라 자치단체는 '특별시', '광역시', '특별자치시', '특별자치도', '도'라는 광역자치단체가 17개 있습니다. 광역은 기초자치단체의 구역을 포괄합니다. 기초자치단체는 226개 있습니다. '시'가 75개, '군'이 82개, 자치'구'가 69개입니다. 광역자치단체인 '경상남도'는 창원시를 포함해서 8개 '시'와 10개 '군'을 구역으로 하고 있습니다. 예외적으로 '세종특별자치시'와 '제주특별자치도'는 기초자치단체가 없습니다. 창원시 '마산합포구' 같은 5개 '구'는 자치단체가 아닌 '행정구'이고, 제주특별자치도의 '제주시'와 '서귀포시' 또한 '행정시'로서 기초자치단체가 아닙니다.
'의회'는 국민(주민)이 직접 선출하는 의원으로 구성하고, 입법권을 행사하는 '합의제'기관으로 '입법부'라고도 합니다. 국가(중앙정부)의 의회를 '국회'라고 하고, 자치단체(지방정부)의 의회를 '지방의회'라고 합니다. 자치단체의 종류에 따라 '광역의회'와 '기초의회'로 구분합니다. '합의제'기관이란, 의회 의사(결정사항)는 의원들이 합의해서 결정해야 한다는 것을 말합니다. 지방의회를 구성하는 방식은 정당공천제에 따라 지역구대표와 비례대표 의원을 주민이 직접 선출합니다. 광역과 기초의회가 다른 점은 지역구대표 의원을 선거하는 방식입니다. 광역의회는 1 선거구에서 1 명을 선출하는 소선거구제이고, 기초의회는 1 선거구에서 2~5명을 선출하는 중선구제입니다. 그렇게 선출한 의원들이 주민을 대표해서 자치단체의사를 결정하는 것입니다. 이를 두고 지방의회를 '대의기관'이라 하고, '의결기관'이라고 합니다. 지방의회는 대의민주주의와 의회민주주의 실체입니다.
지방의회 구성은 어떤 선거방식이든 제도의 취지에 맞게 운용하는 것이 무엇보다 중요합니다만 제도를 악용하는 경우가 더러 있습니다. 특히 정당공천제가 문제입니다. 모든 선거에 정당공천제를 시행하는 배경에는 정당정치가 민주정치를 실현한다는 것입니다. 부정할 수 없습니다만 정당정치 행태를 보면 그렇다라고도 할 수 없습니다. 우리나라 정당은 정당대표를 중심으로 공천을 비롯한 대부분의 정당의사를 결정하고, 지역정당원들은 그에 따라야 합니다. 지방의회 의원 후보자는 지역주민의 지지를 받는 것보다 정당공천을 받는 것이 급선무라고 할 정도입니다. 이러한 중앙집권적 정당 행태는 선거제도를 왜곡하고 대의민주주의 체제를 흔들고 있습니다. 정당의 민주화, 공천과정의 민주화 없이는 의회민주주의 본연의 모습을 보기 어려울 것 같습니다.
지방의회가 주민의사를 대표하는 대의기관으로서 존재이유를 실현하려면 무엇보다 그 구성원인 의원 선출과정에서 정당공천제의 역기능을 막아야 합니다. 주민이 알지 못하는 의원, 주민의 지지를 받지 못하는 의원이 주민대표라는 이름으로 주민의사를 결정하는 일이 계속돼서는 안될 것입니다.
/최낙범 경남대 명예교수