지방자치 전문가들은 국가 균형발전 핵심 전략이 된 '초광역 협력'이 안착하려면 △정부의 확실한 행정·예산 제도적 특전 △행정통합 과정의 민주성·형평성 확보 △정부 권한의 적극적 이양을 바탕으로 한 지방자치단체 역량 강화가 필요하다는 데 입을 모았다.

지난 26일 경북 안동에서 개막한 2021 균형발전정책박람회는 28일까지 열린다. '지역주도 국가균형발전'을 주제로 열린 박람회에서는 '초광역 협력' 관련 자치·행정 분야 전문가들 발표와 토론이 이어졌다.

◇균형발전 지역주도로 전환 = 초광역 협력은 주로 '메가시티'로 통칭한다. 메가시티 구상을 현실적으로 구현하는 건 광역행정제도다.

지방자치법에서 광역행정제도는 사무위탁과 행정협의회 지방자치단체조합 특별지방자치단체와 지방자치단체 통합으로 규정된다. 이 안에서 지역별로 메가시티 추진 방식과 내용이 차이를 갖는다. 부울경 메가시티는 '특별지방자치단체', 대구와 경북은 '지방자치단체 통합'을 추구한다.

전문가들은 이 같은 메가시티 논의는 국가 주도 아래 하향식으로 이뤄지던 균형발전 논의를 지역주도 상향식으로 바꿔 낸 점에서 높이 평가한다.

금창호 한국지방행정연구원 선임연구위원은 "기존 균형발전 정책은 원칙적으로 국가가 정책 주체였으나 메가시티는 광역 단위 지방자치단체가 주도하고, 국가에서 지원시책을 검토하고 있다"며 "아직 국가 주도 하향식 접근 비중이 크지만 기존 흐름과 다르기에 의미가 크다"고 짚었다.

◇국가 차원 행·재정 지원 따라야 = 메가시티 전략이 효과를 내려면 검토해야 할 과제가 적지 않다. 특히 부울경 메가시티가 추구하는 특별지방자치단체는 자치단체 통합과 달리 제도적으로 규정돼 있을 뿐 실제 사례는 없다. 기관 독립성이나 조직 효율성·재정 안정성 확보 등 분야에서 어떤 한계와 문제가 발생할지 알 길이 없다. 따라서 메가시티 추진에 국가 지원이 뒤따라야 한다는 지적이 나온다. 금 연구위원은 "국외 사례를 보면 행정 통합과 달리 다수 국가에서 특별지방자치단체 운영에 국가 재정 지원을 강화하고 있다"면서 "메가시티 범정부 지원단을 구성하고 국가지원 대책 검토가 이뤄지는 점은 다행"이라고 말했다.

최재원 대구경북연구원 연구원도 "기초를 제외한 광역자치단체 간 통합은 사례가 없고, 추진 과정과 성과의 불확실성을 자치단체 노력만으로 해결하기 어렵다"며 "지역혁신역량 강화와 내발적 발전을 통합 목적으로 삼되 그 실현에는 확실한 제도적 절차와 특전이 중앙정부로부터 제공될 필요가 있다"고 밝혔다.

◇통합 과정의 투명화 = 행정 통합 과정을 투명하게 진행하고, 주민 참여는 필수로 꼽힌다. 그러나 법에서 규정한 주민 권한은 자치를 반영하지 못하고 있다.

이재호 한국행정연구원 박사는 "지방자치분권 및 지방행정체계개편에 관한 특별법은 기본적으로 행정체제 통합을 원칙으로 삼을 뿐 분리와 관련한 직접 조항은 없다"면서 "즉 주민 스스로 지방행정체제를 선택할 근거는 통합만 있고, 그 통합에서도 주민 의사가 충분히 반영되지 못하는 형식적 한계를 지닌다"고 지적했다.

주민은 행정통합 건의를 할 수 있을 뿐 실제 통합 확정에 관한 결정 여부를 갖고 있지 못하다는 것이다. 2010년 출범한 통합 창원시를 생각하면 이해가 쉽다. 당시에도 주민 의사를 무시한 일방적 추진이라는 목소리가 3개 시민 사이에서 분출됐다. 이는 통합 이후 갈등 고리로 남았다.

이 박사는 "현행 법령상 행정 통합은 행정안전부 장관이 자치단체장에게 권고 후 지방의회 의견 청취 또는 주민 투표를 하게 돼 있다"며 "주민투표 추진이 법정 필수 절차가 아니고, 전적으로 행정안전부 장관 판단에 맡기는 것은 문제"라고 짚었다. 이어 "통합 결정에 주민이 참여하지 못하면 주민과 관련 의회 간 갈등이 첨예화할 수밖에 없다"며 "행정 통합에서 광역뿐 아니라 기초자치단체의 의사결정에 주민 참여가 보장돼야 할 것"이라고 덧붙였다.

또한 "행정 통합 이후 대도시에 의한 주변 도시 빨대 효과가 더욱 커질 우려가 있다"며 이를 완화하고 지역 내 균형발전을 도모할 수 있는 규정을 만들어 '형평성'을 담보해야 한다는 점도 강조했다.

◇지방정부 권한·역량 강화 = 메가시티 등 행정 통합 기반 대도시권 강화가 이뤄지더라도 이를 운영할 자치단체 전략과 비전이 불투명하면 그 성과를 장담하기 어렵다. 이 점에서 도시 내부 역량강화에 필요한 통합 도시의 경쟁력 강화에 힘을 쏟을 필요가 있다는 제언도 나왔다. 이는 정부 권한의 지방 이양 확대로 이룰 필요가 있다는 지적이다.

임승빈 명지대 행정학과 교수는 "대도시화 추세 가속화는 도시경쟁력 향상을 위한 정부 분권 정책 자체의 변화를 요구한다"면서 "대도시 정책은 변화하는 인구 규모에 따라 사무와 재정 범위, 권한이 알맞게 확대돼야 한다"고 말했다.

그는 "초고령 사회 진입, 저출산, 지역 간 세대 간 가치관과 소득 격차 등 시시각각 변화하는 정책 환경에서 정부가 경쟁력을 갖춘다는 의미는 지금의 사회문제 등을 해결할 최소 단위인 지방정부 역할 강화가 있어야 한다"고 했다.

이어 "지방 스스로 자신이 정치 영역에서 결정하고 공동체 역량을 강화하기 위한 권한 이양이 절실하게 필요한 시점"이라면서 "중앙정부는 이에 플랫폼 형태로 바뀌어 권한 분산으로 수도권 집중 완화에 노력해야 할 것"이라고 강조했다.