한국전쟁을 거친 1950년대와 4·19 혁명 후인 1960년 경남 지방자치제는 어떤 모습이었을까.

경남도의회 지치분권연구회가 30일 정책연구용역 최종보고회에서 발표한 ‘경남도 초기 지방자치의 역사적 고찰’을 살펴보면 1952년 제1대 지방자치선거에서 시·읍·면 의원 3017명, 1956년 2대 선거에서 시·읍·면 의원 2749명, 1960년 3대 선거에서 시·읍·면의원 2738명이 직접선거로 선출돼 지방자치를 이끌었다.

주민들은 2·3대 두 차례 지방자치선거에 읍·면장 300여 명과 동·리장도 직접 투표로 뽑았다. 당시에 도의원이 따로 있었지만, 현행 도·시·군보다 작은 단위에서 자치활동이 더 활발했다는 사실이 이 연구로 재확인된다.

당시 인구를 고려하면 풀뿌리 민주주의가 작동했다. 특히 1960년 3대 선거에서는 경남 82개 읍에서 159명, 220개 면에서 2473명 면의원이 당선했다. 읍·면 당 10~20여 명이 기초 공동체 지방자치에 참여한 것이다.

투표율도 읍·면 기초 공동체에서 더 높았다. 1960년 지방선거 투표율을 보면, 시의원은 58.9%였던 반면 읍의원은 77.5%, 면의원은 87.9%를 기록했다. 생활정치와 밀접한 읍·면의원 선거 열기가 더 뜨거웠다.

지방자치법은 1949년 처음 제정돼 임명제(도지사)와 간선제(시·읍·면장), 직선제(시·읍·면의원, 동·리장)를 혼용됐다. 1956년 시·읍·면장 선거도 직선제로 전환했으나 2년 만인 1958년 임명제로 전환됐다. 그러다 4·19 혁명 후인 1960년 11월 1일 임명제였던 도지사를 포함한 모든 자치단체장과 지방의원 선거를 직선제로 전환, 전성기를 맞는 듯했다. 막걸리·고무신 선거라는 오명도 있었지만 읍·면과 동·리 단위를 대표하는 진선 대리인이 있었다는 점에서 현행 지방자치제보다 더 세밀했다는 평가다. 그러나 1년 뒤인 1961년 5·16 군사쿠데타로 지방자치제는 중단됐으며 1972년 ‘지방의회는 조국 통일이 이뤄질 때까지 구성하지 아니한다’라는 유신헌법이 발표되면서 암흑기에 들었다. 이후 30년이 흐른 뒤인 1991년에야 비로소 지방자치제가 부활했다.

이번 연구용역을 맡은 전성현 동아대학교 산학협력단 책임연구원은 “1950년대 후반과 1960년 초기 지방자치제의 민주적 기능을 고찰해보면 지금보다 강화된 풀뿌리 생활정치를 펼쳤다는 점을 확인할 수 있다”며 “하향식 민주주의가 더 효율적일 수 있지만, 과거를 연구하다보면 상향식 민주주의의 가능성을 엿볼 수 있다”고 밝혔다. 그러면서 “아래로부터 구현된 지방자치제의 경험은 중요한 자산이 될 것”이라며 “향후 경남도의 지방자치제 확대와 심화를 위해 초기 지방자치제를 연구 검토해 기초 자료로 활용해야 한다”고 강조했다.