정부 대통령개헌안 '토지공개념' 명시
소유·이용·개발 '공적제한' 근거 마련

문재인 정부는 21일 발표한 대통령 개헌안에 '토지공개념'을 명시했다. 정부는 개헌안에 "토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에 한해 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다"는 조항을 신설했다.

토지공개념 조항에 대해 자유한국당에서는 '사회주의 조항'이라며 공격하지만 더불어민주당은 토지공개념 3법을 제정한 과거 노태우정부가 사회주의정부인가라고 반박한다.

토지공개념이란 토지의 공익성과 사회성을 강조하는 개념으로서 토지소유권에 대해 그 자체의 성격상 제한가능성을 가진 권리로서 인식하려는 사고라고 할 수 있다.

서구 각국에서는 재산권 남용은 공익 보호를 위해서 제한될 수 있다는 개념이 20세기 초에 정립됐다. 토지를 시장에 맡겨두면 시장실패가 나타나므로 소유권 행사에 대한 공적 제한이 이루어져야 한다는 수정자본주의적 개념이다.

토지공개념 관련 헌법 조항과 법률을 두는 것은 민법의 특수법으로 노동법과 농지법, 독점규제법 등을 두는 것과 마찬가지 원리다.

개헌안의 토지공개념 조항 신설은 주거권 실현과 관련되어 있다. 이 시대의 최대과제 가운데 하나는 저출산 현상을 극복하는 것이다.

젊은 층들이 결혼을 미루거나 결혼을 못하는 가장 큰 이유는 과다한 주거비 부담이다. 의식주 문제 가운데서 옷 문제와 먹는 문제는 이제 해결했다. 헐벗거나 굶주리는 사람은 거의 없다. 남은 문제는 주거 문제다.

1인당 국민총생산 3만 달러로 선진국에 도달했음에도 전·월세를 살면서 소득의 30% 이상이 주거비로 나가거나 고시원 등 최소주거기준 이하의 시설에서 사는 사람들이 적지 않다.

문재인 대통령 정부의 개헌안은 이러한 절박한 시대적 상황을 반영해서 제안된 것이라 할 수 있다.

우선 개헌안은 주거권을 강화했다. 현행 헌법은 제35조 3항에서 주거생활을 위한 국가의 노력의무를 규정하고 있다. 이에 비해 개헌안은 "모든 국민은 쾌적하고 안정적인 주거생활을 할 권리를 가진다"라는 조항을 두어 주거권을 기본권의 하나로 승격했다.

그러나 모든 국민에게 쾌적하고 안정적인 주거권을 보장하는 것은 사유재산권 절대주의를 극복하고 토지주택 소유권에 대하여 이용권을 우선하도록 하는 법률 제정과 정책 시행이 없으면 달성할 수 없다.

토지 주택 이용자를 소유자의 횡포로부터 보호하려면 주택과 상가의 소유 제한 및 임대차기간 보장과 임차료 규제 등 소유권에 대한 제한이 필요하다. 이것이 토지공개념 조항 신설을 통한 토지공개념 강화의 배경이다.

개헌안에서 신설된 토지공개념 조항은 현행 헌법의 토지공개념 관련 조항을 구체화한 것이다.

현행 헌법에서도 토지공개념이 어느 정도 반영돼 있다. 헌법 23조 2항에는 '재산권의 행사는 공공복리에 적합하게 해야 한다'고 돼 있고, 122조에는 '국가는 국민의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위해 법률이 정하는 바에 의해 제한과 의무를 과할 수 있다'고 규정하고 있다.

토지와 관련한 재산권에 대해서는 별도로 명시된 부분이 없었다. 노태우 정부는 1989년 '토지공개념 3법'이라고 불리는 토지초과이득세, 개발이익환수제, 택지소유상한제를 도입했다. 이 가운데 개발이익환수제를 제외하고 나머지 법은 위헌이나 헌법 불합치로 폐기됐다.

그러나 택지소유상한제는 소유상한을 적정하게 조정하거나 보유목적에 따른 적정한 예외를 인정하는 등으로 위헌성을 바로잡는 것이 비교적 쉬웠다는 점에서 볼 때, 이 법률이 폐지된 것은 김대중 정부 시절의 부동산정책 변동 때문이라 할 수 있다.

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토지초과이득세법은 김대중 정부 시절 폐지되었는데, 이는 부동산정책의 변화에 의한 것이지 법률의 헌법 불합치 때문이라고 보기는 어렵다.

개헌안은 새로운 항을 보태 토지의 소유·이용·개발에 대한 공적 제한을 분명히 함으로써 소유 제한, 토지 개발이익 환수, 부동산소득 과세 강화, 임차기간 보장, 임차료 규제 등을 할 수 있는 헌법적 근거를 마련하려는 것이다.

※이 기사는 지역신문발전기금을 지원받았습니다.

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