지금 '지방분권'을 강조하는 이유는 분명하다. 6월 13일 지방선거가 있고, 동시에 개헌 투표가 예정돼 있기 때문이다. 개헌 투표에 대해서는 자유한국당 입장이 다르지만 이는 지난해 대선 때 주요 5당 후보 약속을 엎은 것이다. 현 문재인 대통령의 추진 의지는 여론조사에서 확인되는 민심만큼 강하다. 특히 지방분권 측면에서 지방선거와 개헌 투표는 각각 각별한 의미를 가진다.

◇6월 지방선거

6월 13일 제7회 전국 동시지방선거에서 우리는 광역과 기초 지방자치단체장, 광역·기초의회 의원들을 뽑는다. 광역 시·도 교육감을 선출한다. 하지만, 이런 표면적 사실보다 몇 가지 중요한 변화 요인이 있다. 이는 현행 국회 헌법개정 및 정치개혁 특위(이하 헌정특위) 활동 결과에 따라 실제 변화가 이루어질 경우 지방자치의 터닝 포인트가 될 수 있다.

(1)투표 연령

우리나라는 지방선거 투표연령을 19세로 하고 있다. 대통령선거나 국회의원선거와 같다. 공직선거법 제15조 2항 1호에 규정돼 있다. 2005년 8월 공직선거법이 개정되면서 만 20세에서 1세가 내려갔다. 미국과 영국 등 대부분 유럽·북미 국가들은 최소 투표연령을 18세로 하고 있다. 1960년대까지 20세로 하던 것을 1970년대부터 일찌감치 18세로 낮췄다. 21세기 들어서는 최소 투표연령을 17세 또는 16세로 낮추어야 한다는 주장도 만만찮다. 투표연령은 국회 헌정특위가 다루는 공직선거법 개정 쟁점 중의 하나다.

(2)선거구제

현재 지방선거 선거구부터 보자. 광역의원은 지역구와 비례대표로 나뉜다. 지역구는 1선거구에서 1명을 뽑는 소선거구제다. 비례대표는 시도의 구역 전체를 하나의 선거구로 해 지역구의원 정수의 10분의 1을 뽑는다. 경남은 현재 지역구 50명, 비례대표 5명이다. 선출방식은 각 정당이 비례대표 후보를 미리 공개하면 이를 보고 유권자가 각 정당에 투표를 하고, 각 정당이 얻은 표의 수를 계산해 당선자를 정한다. 기초의원 역시 지역구와 비례대표로 나뉜다. 지역구는 2인에서 4인까지 선출하는 중대선거구제다. 선거구를 줄이고 규모를 키우면서 각 선거구 당선자를 늘렸다. 비례대표 선출 방식은 광역과 같이 정당명부식이며, 지역구의원 정수의 10분의 1이다.

지방의회 선거구제에 대해 조유묵 정치개혁경남행동 공동대표는 지난달 경남도의회 토론회에서 이런 지적을 했다.

"지난 2014년 지방선거 결과 경남도의회는 당시 새누리당이 50%대 득표율로 의석 90% 이상을 차지했다. 광역의회 선거에서 표의 등가성(정당별 득표비율과 실제 의석비율이 같은 것)을 최대한 높이려면 정당 득표만큼 의석을 우선 배분하는 '연동형 비례대표제'를 도입하고 지역구 의석과 비례대표 의석은 2 대 1 비율로 해 비례성을 확대해야 한다." "기초의회도 전체 선거구의 59.2%가 2인 선거구로 돼 있어 두 거대 정당이 의석을 독점하거나 과점하는 양상이 반복되고 있다. 현재 중선거구제로 운영 중인 기초의회 의원 선거도 표의 등가성을 높이고 비례성을 확보하는 쪽으로 개편 방향을 둬야 한다."

(3)비례대표 연동제

소선구제와 2인 당선자 중심의 중선거구제 한계를 극복하기 위해 핵심적으로 도입하려는 방안이다. 지금은 국회의원이나 지방의원이나 '정당명부식 비례대표제'로 정당별로 비례대표 명부를 만들고, 획득한 정당득표만큼 각 당에 의석을 배분한 뒤 배분된 의석만큼 명부 순위에 따라 당선자를 결정한다. 이 때문에 득표비율과 실제 의석비율이 다르다. 반면, 연동형 비례대표제는 정당 득표뿐만 아니라 각 정당별 지역구 후보들의 득표 비율을 감안해 비례대표 의석을 배정한다. 득표율과 실제 의석수의 차이를 최대한 줄이자는 것이다. 예를 들어 한 지역구에서 ㄱ당이 51% 득표로 10명의 당선자를 배출하고 ㄴ당이 49%의 득표로 0명의 당선자를 배출했을 때, 법정 의석수가 20석이라면 51:49의 비율에 맞도록 ㄱ당에 1석, ㄴ당에 10석 정도의 비례대표를 배정하는 형식이다.

(4)기초선거 정당공천제 폐지

최근에 발표된 '전국시군자치구의회의장협의회'의 설문조사에 따르면 기초의원 10명 중 7명(68.8%)은 정당공천제 폐지에 찬성한다. 기초의원과 기초자치단체장에 대한 공천 결정권이 해당 지역 국회의원에게 주어짐으로써 공천비리와 로비가 난무하고, 능력 있고 주민에 대한 봉사정신이 투철한 사람 대신에 돈 많고 아부 잘하는 정치꾼에게 공천이 돌아간다는 문제의식 때문이다.

하지만, 정당공천제에는 양면성이 있다. 정당정치와 책임정치의 실현, 공천제 폐지 위헌 결정 등을 무시할 수 없다.

◇개헌

국회 헌정특위가 지난 12일 진행한 헌법 개정 집중토론 내용을 보면 현재 진행되는 개헌 뼈대를 알 수 있다. 전문, 총강, 기본권, 인권위, 지방분권, 헌법개정 절차, 재정, 회계검사기관, 경제, 정부형태 총론, 입법부, 집행부(대통령 및 행정부), 사법부(법원 및 헌법재판소), 정당, 선거 등으로 광범위하다. 주요 쟁점을 다시 압축하면 분야별로 크게 기본권 보장 강화, 정부형태 개편, 지방분권 강화로 분류할 수 있다. 그 외 사법제도 개편, 정당선거제도 개편, 직접민주주의 강화, 경제재정제도 개편, 회계검사기관 소속 변경 등도 함께 논의되고 있다.

그중 지방분권 부문 논의 내용은 지난해 12월 당시 개헌특위 전체회의 회의록에서 확인된다.(표 - 지방분권 수준에 따른 유형) 모두 8개 쟁점으로 ①지방분권 확대와 구체적 수준 ②자치입법권 강화 ③자치재정권 확대 ④자치단체 사무범위와 보충성 원칙 등에 대해 주요 내용과 논의 경과 등이 제시됐다. 이어 ⑤지방분권 선언 ⑥지방정부 용어 및 지방자치단체 종류 ⑦주민자치권 신설 및 지방사법기관에 대한 주민통제 ⑧지역대표형 양원제 도입 여부 등이 포함됐다. 지난해 국회 개헌특위는 올 6월 지방선거 때 개헌여부 투표를 하는 내용의 '로드맵'까지 내놨다. 2월까지 개헌안을 마련하고, 3월 15일 이후 국회의원 재적 과반수 요건인 개헌안 발의를 한다는 것이다.

그런데 지금 상황은 과연 어떤가?