[우리가 주인이다-대선 속의 지방] (2) 대선에 반영돼야할 과제
지자체 사무 80% '국가 일'
지방세 비율 '국세의 20%' 자율권한 없는 지방 현실

1991년 지방의회 선거로 지방자치가 재개된 지 25년을 넘어섰지만 지방자치단체는 현재 중앙정부의 지방행정기관에 지나지 않는다. 지자체 사무의 80%가 국가사무다. 지자체 예산 재원인 지방세 비율은 국세 대비 20%다. 좀 더 근본적으로 지방자치에 대한 헌법 규정은 제8장 지방자치 속 두 조항에 불과하다. 대한민국이 지방분권 국가라는 명시도, 중앙정부와 지방정부의 독립적 관계 규정도 없다. <경남도민일보>는 경상대 행정학과 이시원, 경남대 행정학과 최낙범 교수를 통해 이번 대선에서 후보자들에게 물어야 할 지방분권 과제에 대해 들었다.

-지방자치의 현주소를 압축해 주신다면?

이시원 교수(이하 이) "흔히 우리나라 지방자치를 '2할'자치라고 표현합니다. 중앙정부 권한에 속하는 국가사무가 80%를 차지하고 자치단체가 처리할 수 있는 자치사무는 20%에 불과합니다. 그리고 지방자치단체의 주요 재원을 이루는 지방세 비율이 20%에 불과하기 때문입니다."

경상대 행정학과 이시원 교수.

최낙범 교수(이하 최) "지방자치 25년의 역사에도 지방자치단체는 자주적 자율적 자립적 권한과 책임을 행사하지 못하고 중앙정부의 지방행정기관이라는 지위에서 벗어나지 못하고, 지역주민 의사를 제대로 정책과정에 반영하지 못하고 있습니다. 그 대표적인 제도가 지방자치단체의 집행기관을 중앙정부의 지방행정기관화하는 기관위임사무제도이고, 이 틀에서 벗어나지 못하게 하는 것이 중앙정부 부처별로 운용하는 수직적 할거주의에 의한 보조금제도입니다. 최근 중앙정부의 보조금 확대로 지방자치단체 재정자율성이 하락하고 있습니다. 재정자율성이 하락한다는 것은 지방자치단체의 자주성, 자율성, 자립성을 제약하는 것입니다."

-이번 대선에 반영돼야 할 지방분권 과제를 제시해주신다면?

이 "우선 자치행정권이 강화되려면 자치사무 비중과 범위를 대폭 확대해야 할 것입니다. 국가사무를 지방사무(자치사무)로 대폭 전환하기 위해서는 '국가사무의 지방일괄 이양법'이라는 형식의 입법조치가 필요합니다. 이러한 입법적 조치는 대통령, 국회 등 정치권의 협력과 결단을 필요로 합니다. 국가사무의 지방사무(자치사무)로 이양이 있어야 후속적으로 자치조례권도 강화돼 명실상부한 지방분권 기틀을 다질 수 있습니다."

최 "최우선 과제는 중앙집권적 행정 재정제도 개혁입니다. 구체적으로 기관위임사무제도 폐지, 개별 보조금제도 개혁, 8 대 2의 국세와 지방세 구조 개혁, 그리고 지방의회가 대의기관으로서 정책을 형성하고, 결정하고, 집행과정을 분석·평가할 수 있는 의회 개혁이 필요합니다. 그래서 의회와 집행기관이 주민에 대해 책임을 지는 자치체제 확립과 주민이 지방자치 주인이 되는 자치문화 형성이 필수불가결한 과제입니다."

경남대 행정학과 최낙범 교수.

-지방자치 문제점과 개선 방향을 좀 더 보충해주십시오.

이 "중앙 정치권력으로부터 지방이 자치적인 공간을 확보하려면 기초자치단체 선출직의 정당공천제가 없어져야 합니다. 지금과 같이 우리나라 정당체제가 중앙당 중심으로 이루어지는 상황에서 지역구 국회의원 영향력이 절대적으로 작용하는 기초자치단체 선출직의 정당공천제는 지방자치 토대를 부실하게 만드는 결과를 초래하고 있습니다. 자치조직권은 대통령령인 '지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정'에 의해 상당한 제약을 받고 있습니다. 이를 위해 대통령령인 '지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정'으로 사전적인 통제를 할 것이 아니라, 지방자치법에 설치 근거만 규정하고 기구설치에 관한 구체적인 사항은 자치단체가 스스로 조례를 통해 규정할 수 있도록 자율성을 부여해야 할 것입니다. 선례로 제주특별자치도의 자치조직권에 관련한 사항을 참고할 수 있습니다."

최 "문제는 제도를 운용하는 것은 사람들인데 사람들의 의식이 변화되지 않으면 지방자치는 더 많은 시행착오를 반복할 수밖에 없습니다. 현재 중앙집권적인 행정 재정제도를 가지고 있습니다만 이 제도 틀에서도 자치는 가능한 것입니다. 그런데 지방의 주민, 자치기관 특히 의회, 단체장, 공무원들이 자치의식과 자치능력을 가지고 있지 않다는 것이 계속해서 중앙집권적 행태에서 벗어나지 못하는 원인이라 할 수 있습니다."

-현재 대선 후보자들의 지방분권 경력과 공약을 평가하신다면?

이 "최근 유력 후보자들 가운데는 기초자치단체장을 배경으로 한 후보자(이재명·최성), 광역자치단체장을 배경으로 한 후보자(안희정·남경필· 홍준표)들이 있기 때문에 이전 대선과정보다 나은 상황으로 판단됩니다. 가장 유력하다는 문재인 후보자는 참여정부에서 핵심적 역할을 했을 뿐만 아니라 참여정부 국정기조를 계승할 가능성이 크기 때문에 지방분권에 대한 의지는 강할 것으로 판단됩니다."

최 "말로는 분권을 이야기합니다만 역대 정부들의 공약 이행 성과를 보면 미미하고, 실질적인 자치를 가능하게 한 것은 없다고 해도 과언이 아닙니다. 현재 우리나라는 지방자치를 위한 구조가 아니라 지방을 통제하기 위한 구조입니다. 경상남도와 같은 광역자치단체는 자치단체라기보다 중앙정부를 대신해서 지방의 사무를 관리 감독하는 대리기관 역할 비중이 훨씬 큽니다. 광역은 기초의 자치를 보완 내지 보충하기 위해 존재하는 것이 아니라 광역의 사무를 처리하는 하급행정기관에 지나지 않습니다."

-후보자에게 묻거나 요구하실 지방분권 정책은?

이 "우리나라 국가공동체의 장래 운영방향을 지방분권형 국가로 가야 한다는 점에 동의하는지, 동의한다면 그 논거는 무엇인지 먼저 묻고 싶어요. 지방분권 개헌을 하는 경우, 벤치마킹할 수 있는 국가는 어느 국가라고 생각하는지, 독자적 방식의 지방분권형 국가로 이행하려 한다면, 그 구체적인 내용과 추진 방안은 무엇인지도 궁금합니다. 좀 더 구체적으로 자치조직권을 강화하는데 동의하는지? 동의한다면 자치조직권을 강화하기 위한 방안은 무엇인지 묻습니다. 또 특별행정기관을 각 지방 사무로 전환해 폐지할 용의는 있는지, 특별행정기관을 존속시켜야 한다면 그 논거는 무엇이며, 존속시킨다면 지방분권에 역행하는 조치가 아닌지 궁금합니다."

최 "먼저 지방분권 개헌 의지와 내용을 물어야 합니다. 그리고 지방분권일괄이양법 제정 의지가 있는지 궁금합니다. 이는 기관위임사무 폐지를 위해 반드시 필요합니다. 얼마만큼 실효성을 가진 지방재정권 보장 방안을 제시하는지도 따져야 합니다. 과연 대통령 후보가 지방자치단체를 지방분권 파트너로 생각하고 있는지도 궁금합니다. 이를 토대로 정부와 도-시군 관계를 수평적 관계로 인식하고 있는지 판단할 수 있을 것입니다. 또 기초자치단체 규모를 생활 속 자치단위로 작게 조정할 의지가 있는지도 궁금합니다. 끝으로 지방자치 주체, 즉 주민과 공무원에 대한 지방자치 교육 방안을 갖고 있는지 궁금합니다. 특히 공무원의 지방자치 의식은 중요합니다."

경남도민일보는 대통령 선거에 출마하는 후보자가 확정되면 이번 기획과 관련해 질문을 드릴 예정입니다. 아래는 대선에 반영돼야 할 지방분권 과제를 미리 요약한 질문입니다.

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