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지방의회 '공천권' 목매고 '전문성' 못 키워

[지방자치의 눈으로 본 홍준표 도정]2부 홍준표 도정의 지방자치 (4) 지방의회의 강화

이일균 기자 iglee@idomin.com 2016년 07월 18일 월요일

창녕군의회 부의장 뇌물공여 혐의 구속, 거창군·김해시·의령군의회 의장단 선거과정 경찰 수사…. 현재진행형인 지방의회 흑역사는 여기서 그치지 않는다. 2015년도 경남도의회 조례 제·개정건 총 51건으로 도의원 1인당 평균 0.93건, 전국 광역의회 중 16위. 반면 2016년 의원 1인당 의정비는 5457만 원으로 2.5% 인상 전국 1위. 무상급식, 진주의료원 폐업 등 도민 갈등이 극심한 상황에서 새누리당 일색의 도의원들은 홍준표 도지사의 거수기 역할….

하지만 오늘 주제는 지방의회 흑역사가 아니라 그 이유와 배경이다. 보좌관·비서관이 9명씩 딸리는 국회의원에 비해 단 1명도 없는 현실, 기초의회까지 정당공천에 묶여 공천권을 거머쥔 국회의원의 수하가 되지 않을 수 없는 현실, '강 단체장-약 의회' 구조 속에서 같은 당이 다수인 경우 단체장 견제·감시가 어려운 현실의 배경을 짚으려 한다. 결국 근본문제는 행정기관처럼 지방의회도 중앙에 예속돼 있다는 점이다.

◇어떻게 강화하자는 건가

우리는 지방의회에 상충하는 두 가지를 동시에 요구하는 건 아닐까. 한편으로는 "제대로 하라"고 하고, 또 한편으론 "제대로 하지도 않으면서 뭘 더 달라는 거야?"라며 반문한다. 지방의회는 자치입법권 행사를 위한 대의기구다. 자치입법에는 지방의회가 제정하는 조례와 단체장이 제정하는 규칙이 있다. 국가와 비교하면 조례는 법률, 규칙은 대통령령에 해당한다. 현재 지방의원들에게는 의정활동비와 월정수당 등을 지급한다. 국회의원과 달리 면책특권이나 불체포특권은 없다. 지방의회 의결사항은 조례의 제·개정, 예산·결산의 의결, 주민부담에 관한 사항 등이다. 집행기관에 대한 감시·통제권도 갖는다. 집행기관 행정사무에 대한 감사권과 특정사안에 대한 조사권을 갖는다.

박근혜 대통령 소속 지방자치발전위원회의 '지방자치발전 종합계획'에서 지방의회 강화 방안은 이렇다.

△자치입법권은 '법령을 위반하지 않는 범위' 내로 조례 제정범위를 확대해야 한다. 법령에서 조례 위임사항을 다시 대통령령, 부령으로 규정하는 사례를 막아야 한다. △지방의회 인사권 독립을 위해 의장에게 소속 공무원의 인사권을 부여한다. 단 의회사무처장은 의장 추천에 따라 단체장이 임명한다. 전문위원을 임기제공무원으로 단계적 전환하고, 장기적으로 지방의회에 의회직렬 신설을 추진한다. △행정사무감사 결과에 대한 후속 조치권을 신설한다. 처리결과를 보고받은 후 징계권 요구 등 필요한 조치를 취할 수 있는 권한을 부여한다. △지방의회 전문성 제고를 위해 지방의원의 입법지원을 강화한다. 광역의회에 입법정책실을 설치하여 전문가를 채용한다. 기초의회 전문위원을 증원한다.

그러나 지방자치발전위 제안이 한계적이라는 전문가들이 많다. 서울대 강원택 교수는 <한국 지방자치의 현실과 개혁과제>에서 "해당지역 국회의원 등 소수에게 공천 권한을 주고, 이로 인해 국회의원들이 지방의원들을 자신의 심복이나 수하로 인식하는 현실적 구조가 개선돼야 한다. 그 결과 지자체와 직접 이해관계를 가진 자영업자나 상공인들의 진출이 많은데 비해 전문직이나 사무직·생산직 노동자, 30대 이하 젊은 층이나 여성의 진출이 저조하다"고 지적했다.

경남대 행정학과 최낙범 교수도 "가장 논란이 되는 사안은 기초단체장과 의원에 대한 정당공천제다. 지방의원 공천에서 국회의원(지역위원장)의 영향력 행사 및 공천비리로 인한 문제점, 그리고 지방일꾼을 뽑는 지방선거임에도 정당공천제로 인해 지방정치의 중앙정치 예속화가 심화하고 있다"면서 "일본의 지방자치단체 선거에서 두드러지는 현상은 무소속 후보의 강세이다. 2011년 통일지방선거를 기준으로 단체장은 거의 100%가, 기초의회는 64%가 무소속이었다"고 밝혔다.

◇경남도와 도의회의 노력

경남도와 도의회가 내세운 대표적 정책은 '지방자치제도 개선 특별위원회' 활동이다. 위원장인 안철우(새누리당·거창1) 의원 등 10명이 올해 3월까지 1년간 활동했다.

이들은 2015년 8월 21일 '경상남도 지방분권 촉진 및 지원에 관한 조례'를 제정해 "도지사는 지방분권 촉진 및 지원 추진계획을 3년마다 수립·시행한다"는 조항과 "도지사는 지방분권 활동을 지원하기 위해 지방분권협의회를 둘 수 있다"는 조항을 넣었다.

올해 3월 15일 채택된 활동결과보고서에는 △조례 제정 범위 제한에 대한 지방자치법 개정으로 지방의회의 자치권한 확대와 자치입법의 위상 상향 △지방재정 확충을 위한 국세 대비 지방세 비율(80:20→60:40) 확대 △중앙정부에 의한 지방세 비과세, 감면 조항 및 수수료 사용료 관련 각 시행령 폐지로 지방의 과세 자주권 강화 등이 포함됐다.

하지만 안철우 의원은 "핵심 과제는 의원 유급보좌관제 도입과 의회 인사권 독립이다. 이것만 이뤄져도 전문성 강화에 도움이 된다. 그러나 정부와 국회 관계자를 만날 때마다 절벽을 느꼈다. 인턴급 단 1명을 요구해도 씨도 안 먹힌다. 국민여론이 지지하지 않는다는 핑계를 내세웠다. 다른 지역 의회와 공조를 하고 있지만 갈 길이 멀다"고 말했다.

경남도와 도의회는 2013년 홍 지사 취임 이후 도의회 지방자치 강화 계획 등과 도의회 차원의 전문성 강화 노력을 제시했다. 의원 연찬회와 연구단체 활동 지원, 입법정책담당관실 자치법규 입법지원 등 입법발의 지원활동도 소개했다. 지방자치법 개정 제안도 포함됐다.

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