"결국, 돈 때문에 슬슬 긴다. 시·도는 정부에, 시·군은 도에 꼼짝 못한다. 조금만 밉보이면 보조금이고 교부금이고 다 날아간다."

일선 공무원의 푸념은 우리나라 지방자치의 현실을 고스란히 전한다. 지방자치 부활 다음해인 1992년 전국 지방자치단체 재정자립도 평균이 69.6%였으나 지난해 재정자립도는 50.56%였다. 이유가 뭘까?

◇자치재정권이 뭔가 = 자치재정권은 지방자치단체가 법령의 범위에서 수입과 지출을 국가의 지시를 받지 않고 자기 책임하에 운영할 수 있는 권한이다. 지자체가 처리하는 사무 보장과 함께 지방자치의 핵심 요소다. 자치재정권 중 자치수입권은 지자체가 법령의 범위에서 허용된 수입원으로부터 수입정책을 결정할 수 있는 권한으로, 지방세·분담금 등의 공과금을 부과·징수할 수 있는 권한이다. 자치지출권은 지자체가 재정 수단을 예산의 범위에서 업무 수행을 위해 지출·사용할 수 있는 권한이다.

문제는 1991년 지방자치가 부활한 이후 지난 20년 동안 지방 재정자립도는 1992년 69.6%에서 2015년 50.56%로 20%포인트 가까이 하락했다는 것이다. 가장 큰 원인은 재정규모 대비 국세에 편중된 세수 구조다. 전 국민이 내는 세금의 80%를 정부가 국세로 쥐고 놓지 않는다. 이로 인해 지방세 명목의 지방 세수는 부족하다.

게다가 정부는 재원은 이양하지 않고 집행 기능만 지방으로 넘긴다. 정부의 일방적 지방세 감면정책으로 그렇지 않아도 20% 범위 내인 지방 세수마저도 감소한다. 지자체 실정을 고려하지 않는 중앙정책 목표 우선의 국고보조사업과 이에 따른 기존 보조율 산정도 원인이다.

◇구체적인 세수 구조는? = 경남도가 제공한 자료에 따르면 국세와 지방세 분포는 2013년 79% 대 21%였다가, 2016년 77.5% 대 22.5%로 약간 변화했다. 하지만 8 대 2의 전체 분포는 여전하다.

국세는 내국세와 관세 등 모두 14개 세목으로 돼 있다. 그중 내국세에 직접세(소득세, 법인세, 상속세, 증여세, 종합부동산세)와 간접세(부가가치세, 개별소비세, 주세, 인지세, 증권거래세) 등의 보통세가 포함된다. 목적세(교육세, 농어촌특별세, 교통에너지환경세)도 내국세다.

지방세는 모두 11개 세목이다. 그중 도세에는 보통세(취득세, 등록면허세, 레저세, 지방소비세)와 목적세(지역자원시설세, 지방교육세)가 포함된다. 또 시·군세에는 보통세(주민세, 재산세, 자동차세, 지방소득세, 담배소비세)가 해당한다.

같은 기간 도세와 시·군세 액수도 변화했다. 2013년 1조 8891억 원이던 도세는 2015년 2조 5837억 원으로 늘었다. 2014년 지방소비세 세율이 5%에서 11%로 인상됐기 때문이다. 시·군세는 같은 기간 1조 7161억 원에서 1조 9514억 원으로 늘었다. 2014년 지방소득세가 부가세에서 독립세로 전환했다.

◇경남도의 재정 정책 = 도는 재정 운용의 원칙으로 '재정건전화를 통한 채무 없는 경남 건설'이라고 밝혔다. 2012년 12월 홍준표 도지사 취임 당시 도 채무액이 1조 3488억 원에 이르는 현실을 감안해 빚을 내서 빚을 갚는 재무구조 악순환 개선을 재정 운영의 최우선 과제로 선정했다. 도는 이를 위해 '채무관리 5개년 계획'을 수립했고, 잔여 채무를 완전히 상환하면서 지난 6월 1일 전국 광역지자체 최초로 채무 제로를 달성했다.

별도로 도는 재원 확보 노력을 어떻게 할까. 도는 홍 지사가 재임한 2013년 이후 지방세법 관계법령 개정을 우선 추진했다고 밝혔다. 2013년부터 지금까지 지방세기본법, 지방세법, 지방세특례제한법, 지방세외수입법 등과 관련해 모두 108건의 개정 건의를 해 19건의 법 개정을 이끌었다.

지방소비세 세율 인상 건의 및 2015년 지방소비세 납입관리 업무 유치 노력도 했다. 그 결과 도세인 지방소비세 세율은 부가가치세의 5%에서 2014년부터 11%로 인상됐다. 이는 도세 확대로 연결됐다. 전국 시·도는 2017년 이후 부가가치세의 20%까지 확대될 수 있게 공동 추진 중이다. 또 지방소비세 납부관리 업무 유치 노력으로 2015년 2월 경남도가 최초로 지방소비세 납입관리자로 지정 받았다. 이자수입도 그만큼 확대됐다.

지방소득세 독립세 전환 노력도 성과를 거뒀다. 시·군세인 지방소득세가 2014년부터 부가세에서 독립세로 전환되면서 중앙정부 감세에 따른 세수 감소를 차단하고, 지방의 정책적 감면이 가능해졌다. 지방소득세 수입도 늘었다. 화력발전에 대한 지역자원시설세 과세(2014년 1월 시행), 지역자원시설세 과세대상 확대 추진, 레저세 과세대상 확대 추진 등 도는 지속적인 세원(신설 세목) 발굴 노력도 계속하고 있다.

궁극적으로 국세 대비 지방세 비율이 기존 8 대 2 구조에서 6 대 4 구조로 조정돼야 한다. 구체적으로 국세인 양도소득세의 지방세 이양이다. 지방세는 재산과세 위주로 부동산 경기에 민감하므로 재산과세 비중이 높은 지방세를 소득과세 중심으로 개편할 필요가 있다는 것이다.